常纪文：环境执法 垂直管理更要立体施治

在开展省级以下环保机构监测监察执法垂直管理体制改革时，需要同时健全市场调节和社会参与、监督的体制，引入公众问责机制。

“十三五”规划建议提出，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。这是在重庆、陕西、贵州等地有益探索的基础上，环境执法体制的重大改革，引发了社会的热议。

在此之前，我国环境执法体制通常被认为具有部门性和地方性的特点。人员由地方任命，财政也来源于地方，因此执法队伍在实践中往往偏向于对本地政府负责，很难真正做到对法律和生态环境负责。而上级部门由于缺乏有效的监督手段，通常难以克服地方保护主义。落马的山西省环境保护厅原厅长刘向东，曾把地方环境保护部门比作猫，把违法企业比作老鼠，认为地方政府养的“猫”能不能捉耗子、捉几只“是由政府说了算，不是环保部门说了算”。可见，探索建立相对独立的环境监督与执法制度，是克服地方保护主义的关键所在。

党的十八届三中全会提出“独立进行环境监管和行政执法”，2015年《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》也提出了行政监察、执法监察和专项督查等生态文明体制改革的新方式。为了落实这些改革要求，“十三五”规划建议提出省以下环保机构监测监察执法垂直管理。管理方式的变化，正是针对现实的环境问题，落实中央有关生态文明体制改革精神的具体举措，具有现实性、针对性、合理性和逻辑上的前后一致性。

进一步细化制度设计，首先应解决好治标与治本的问题。在经济社会的转型期，垂直监督可以一定程度遏制地方保护主义，提高监管的效率，同时还需要找准症结、标本兼治。按照三中全会精神，环境治理体系和环境治理基础制度，不只包括环境监测监察执法，还包括市场机制和社会参与。2015年9月中央印发的《生态文明体制改革总体方案》指出，构建更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系，着力解决市场主体和市场体系发育滞后、社会参与度不高等问题。因此，在开展环保执法垂直管理体制改革时，需要同时健全市场调节和社会参与、监督的体制，引入并强化公众问责机制，使新的环境监管体系可问责，增强环境监测监察垂直执法的独立性。

其次，改革过程中还要解决好垂直与属地的问题。环境污染和生态破坏是经济社会生活的“副产品”，解决环境问题，必须把经济社会生活的管理作为抓手才有好效果。经济社会生活的管理权限大多在于属地的政府，因此，环境监管不能忽视属地政府的属地责任。在环境监管中，属地管理和体现监管独立性的环保机构监测监察执法，并不是非此即彼的关系，而应该是相互补充的关系。改革之后，县级环保局将不再单设，而是作为市(地)级环保局的派出机构，那么是否还需强调县级人民政府的属地负责作用，以及县级人民政府利用什么机构来进行环境监管，需要认真研究。环境保护法中规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”的相应条款，也需要适当调整。

此外，依据中央相关文件要求，有必要开展新一轮环境保护事权改革，大力下放一些行政许可和监管事权，既维护好地方的积极性，也发挥地方的监管责任。按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，创新环境监管体制，提高环境监管体系的有效性。

(作者为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员)