让损害生态环境者承担赔偿责任——解读《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》

中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称《方案》)。《方案》共分为五部分内容，对今后一个时期我国生态环境损害赔偿制度改革做出了全面规划和部署。

《方案》指出，党的十八届三中全会提出生态环境损害赔偿制度是生态文明制度建设的重要内容，体现生态环境有价，损害担责的保护理念。

由于目前存在法律体系不健全、技术支撑薄弱、社会化资金分担机制未建立等诸多问题，导致生态环境损害得不到足额赔偿，生态环境得不到及时修复，需要尽快建立生态环境损害赔偿制度。

《方案》内容

一是明确总体要求和目标。《方案》确定2015-2017年选择部分省份开展试点工作，2018年起在全国试行，到2020年，力争初步构建责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。

二是明确试点原则。《方案》提出“依法推进，鼓励创新；环境有价，损害担责；主动磋商，司法保障；信息共享，公众监督”的试点原则。

三是提出适用范围。《方案》适用于因污染环境、破坏生态导致的生态环境要素及功能的损害，即生态环境本身的损害。涉及人身伤害、个人和集体财产损失以及海洋生态环境损害赔偿的，分别适用《侵权责任法》和《海洋环境保护法》等相关法律规定，不适用于本方案。

四是明晰试点内容。《方案》提出8项试点内容：确定赔偿范围，明确赔偿义务人，确定赔偿权利人，建立生态环境损害赔偿磋商机制，完善相关诉讼规则，加强赔偿和修复的执行和监督，规范鉴定评估，加强资金管理。

五是强调保障措施。《方案》要求试点地方加强组织领导，成立试点工作领导小组，制定试点实施意见；加强国家有关部门对试点的业务指导；加快建设国家技术体系；加大经费和政策保障；推动信息公开和鼓励公众参与。

环保部解读

一、为什么要建立生态环境损害赔偿制度？

建立生态环境损害赔偿制度一是实现损害担责的需要。《环境保护法》确立了损害担责的原则。建立健全生态环境损害赔偿制度，由造成生态环境损害的责任者承担赔偿责任，修复受损生态环境，有助于破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局；

二是弥补制度缺失的需要。《宪法》、《物权法》等相关法律规定，国家所有的财产即国有财产，由国务院代表国家行使所有权。但是在矿藏、水流、城市土地、国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源受到损害后，现有制度中缺乏具体索赔主体的规定；

三是履行法定职责的需要。通过实施生态环境损害赔偿制度，修复受损的生态环境，保护和改善人民群众生产生活环境，是政府履行环境保护职责的需要。

方案规定了生态环境损害赔偿的索赔权人、解决途径、相关技术、资金管理等主要内容，并要求试点省级人民政府制定实施意见。其中，确定经国务院授权的省级人民政府为赔偿权利人；创设磋商赔偿机制，促使责任人及时开展修复和赔偿；试行多样化责任承担方式，兼顾生态环境保护和企业经营发展。

建立生态环境损害赔偿制度，需要从立法上明确规定生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、索赔途径、损害鉴定评估机构和管理规范、损害赔偿资金等基本问题，但目前立法条件尚不成熟，需要在部分地区开展试点，为下一步立法积累经验。

二、根据现行民事诉讼法和环保法规定，符合条件的社会组织可以提起环境公益诉讼，为什么还要由政府提起生态环境损害赔偿，两者是什么关系？

社会组织提起的环境公益诉讼和政府提起的生态环境损害赔偿均为生态环境损害赔偿制度的重要内容，并不冲突，政府侧重于对国有自然资源的损害提起索赔。两者的关系和衔接还需要在试点过程中逐步探索和完善。

三、《方案》为什么设立磋商机制，要达到什么效果？

《方案》创设了磋商赔偿机制，可以及时启动与责任人的协商，防止损害发生后单一采用诉讼途径而产生的“费时耗力”问题。赔偿权利人在调查发现生态环境损害需要修复或者赔偿后，根据生态环境损害鉴定评估报告，就损害事实与程度、修复启动时间与期限、赔偿的责任承担方式与期限等具体问题与赔偿义务人进行磋商，统筹考虑修复方案的技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况，达成赔偿协议，及时督促赔偿义务人修复受损的生态环境。

当磋商未达成一致时，赔偿权利人就应及时提起生态环境损害赔偿民事诉讼。当然，磋商也不是必经程序，赔偿权利人可以根据实际情况，直接提起生态环境损害赔偿诉讼。

四、生态环境损害赔偿数额往往比较巨大，方案是否考虑到企业的承受能力？

我们在方案的制定过程中充分考虑了生态环境损害赔偿与经济发展相协调，特别是企业的承受能力的问题。《方案》设计多样化责任承担方式，要求试点地方根据责任人主观过错、经营状况等因素试行分期赔付等多样化责任承担方式。既使受损的生态环境的得到修复和赔偿，又督促企业转型升级，强化生态环境保护措施。

五、环境损害鉴定评估是损害赔偿制度的技术保障，目前，我国环境损害鉴定评估能力如何?能否为损害赔偿提供足够的支撑？

我国环境鉴定评估能力初步形成。

一是有了相应的技术方法。环境保护部相继发布了《环境污染损害数额计算推荐方法(第Ⅰ版)》、《环境损害鉴定评估推荐方法(第Ⅱ版)》、《突发环境事件应急处置阶段环境损害评估推荐方法》等技术方法。

二是有了一定的实践基础。环境保护部从2011年起，相继在山东、江苏、重庆等10个地方开展了环境损害鉴定评估工作试点。

三是有了可为行政和司法提供鉴定评估报告的机构。2014年，环境保护部向社会公开推荐了第一批12家具备为环境管理和司法提供技术支持的环境损害鉴定评估机构。

下一步环境保护部将联合最高人民法院、科技部、司法部等有关部门，通过加强能力建设、完善技术体系、规范鉴定评估程序、推进纳入统一司法鉴定管理等工作，提高环境损害鉴定评估能力水平，为行政、司法提供更好的技术支撑。